Kết dư ngân sách địa phương: Hiểu rõ bản chất để xác định đúng

Tính cân đối ngân sách là một trong những nguyên tắc quản lý tài chính công giữ vai trò nền tảng trong việc duy trì sự ổn định kinh tế vĩ mô của một quốc gia cũng như của từng cấp chính quyền địa phương. Ảnh minh họa

Các khái niệm cốt lõi trong cân đối ngân sách địa phương

Để làm rõ vấn đề nêu trên, trước hết cần thống nhất cách hiểu về các khái niệm nền tảng được quy định trong Luật NSNN và các văn bản dưới luật:

Tính cân đối dự toán thu, chi ngân sách địa phương, bội thu ngân sách

Tính cân đối ngân sách là một trong những nguyên tắc quản lý tài chính công giữ vai trò nền tảng trong việc duy trì sự ổn định kinh tế vĩ mô của một quốc gia cũng như của từng cấp chính quyền địa phương.

Đối với địa phương, tính cân đối trong dự toán thu, chi NSĐP được hiểu là trạng thái tổng các nguồn thu được thụ hưởng theo phân cấp (bao gồm thu nội địa 100%, thu phân chia theo tỷ lệ %, và thu bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên) phải tương thích và vừa vặn để đáp ứng cho tổng các nhiệm vụ chi trong niên độ dự toán. Nói cách khác, về mặt lý thuyết điều hành và lập pháp, dự toán thu và dự toán chi luôn được thiết kế ở trạng thái cân bằng, không có số thừa và không có số thiếu vô định hướng.

Tuy nhiên, trong nền tài chính hiện đại, sự xuất hiện của các yếu tố đặc thù như vay bù đắp bội chi để ĐTPT hoặc bố trí nguồn để trả nợ gốc chính là các công cụ điều chỉnh trạng thái cân bằng này. Khi xuất hiện nhu cầu vay ĐTPT (bội chi), trạng thái cân bằng dự toán được mở rộng sang cân đối tổng thể: Tổng chi (không gồm trả nợ gốc) = Tổng thu (không gồm vay) + Số bội chi được phép.

Khi xuất hiện nghĩa vụ trả nợ gốc đến hạn mà không dùng nguồn vay mới để đảo nợ, cơ chế lập dự toán bắt buộc phải tạo ra một khoản "bội thu kỹ thuật" (Dự toán thu lớn hơn dự toán chi cân đối) để lấy chính phần chênh lệch này làm nguồn trả nợ gốc (khoản chi vốn không được hạch toán vào mục chi cân đối). Đây cũng chính là khái niệm về bội thu ngân sách.

Kết dư ngân sách

Theo Khoản 15 Điều 4 Luật NSNN, kết dư ngân sách cấp tỉnh được định nghĩa là chênh lệch lớn hơn giữa tổng thu ngân sách không bao gồm vay và tổng chi ngân sách không bao gồm trả nợ gốc sau khi kết thúc năm ngân sách. Bản chất của kết dư là lượng vốn thặng dư thực tế sau khi đã hoàn thành các nghĩa vụ chi trong năm, xuất phát chủ yếu từ hai nguồn: Tăng thu do điều hành kinh tế vượt dự toán và tiết kiệm chi và/hoặc dự toán chi không triển khai được, không được phép chuyển nguồn. Do đó, kết dư NSĐP phải tương ứng với lượng tiền mặt thực tồn trong ngân quỹ nhà nước tại địa phương.

 Kết dư ngân sách năm nay sẽ được chuyển thành nguồn thu ngân sách trong năm sau và được sử dụng theo quy định của Luật NSNN do chính quyền địa phương quyết định… Do vậy, khoản kết dư ngân sách nếu xác định không đúng sẽ ảnh hưởng đến việc quản lý, điều hành NSĐP trong năm tiếp theo.

Trả nợ gốc bằng nguồn ngân sách địa phương

Trả nợ gốc là nhiệm vụ của ngân sách cấp tỉnh để thanh toán nợ gốc các khoản vay của ngân sách cấp mình (không bao gồm các khoản vay về cho đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp vay lại). Luật NSNN quy định trả nợ gốc không tổng hợp vào chi cân đối ngân sách. 

Nguồn trả nợ gốc bằng nội lực của NSĐP bao gồm: Thu NSNN bố trí trong dự toán (bội thu); tăng thu so với dự toán, dự toán chi còn lại của cấp ngân sách và kết dư NSĐP năm trước được HĐND tỉnh quyết định. Khi phát sinh việc trả nợ gốc bằng một, hai hoặc cả ba trong ba nguồn này thì đồng nghĩa với việc một phần trong thu cân đối NSĐP được dùng để trả nợ do vậy lượng tiền này không còn trong ngân quỹ nhà nước của địa phương khi niên độ ngân sách kết thúc.

Bội chi ngân sách địa phương

Theo khoản 1 Điều 4 và khoản 5 Điều 7 Luật NSNN, bội chi NSĐP cấp tỉnh là chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm trả nợ gốc và tổng thu ngân sách cấp tỉnh không bao gồm vay. Bội chi chỉ phát sinh ở cấp tỉnh và chỉ được sử dụng cho mục đích ĐTPT thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được HĐND cấp tỉnh quyết định. 

Thực tiễn quyết toán ngân sách tại các địa phương đang tồn tại mâu thuẫn sâu sắc giữa hai trường phái tính toán kết dư NSĐP khi có phát sinh đồng thời nghiệp vụ vay ĐTPT và trả nợ gốc bằng nguồn nội lực. Ảnh minh họa

Luận giải phương pháp xác định kết dư ngân sách địa phương

Mục tiêu xuyên suốt của việc loại trừ khoản thu vay và khoản trả nợ gốc ra khỏi tổng thu, tổng chi cân đối ngân sách (từ Luật NSNN 2015) là nhằm loại bỏ hiện tượng phản ánh trùng lặp, tăng quy mô ngân sách một cách cơ học. Trước đây, khi đi vay được tính vào thu, khi đem chi ĐTPT tính vào chi, đến khi trả nợ gốc lại tính vào chi cân đối một lần nữa khiến cho cùng một khoản vay và chi ĐTPT bị hạch toán hai lần, làm thổi phòng dòng tiền ngân sách. 

Khi cụ thể hóa Luật, khoản 1 Điều 33 NĐ 73 đưa ra cụm từ hướng dẫn: Kết dư được xác định bằng tổng số thu lớn hơn tổng số chi NSNN “không bao gồm các khoản vay và các khoản chi từ nguồn vay, bao gồm cả chi trả nợ gốc”. Phân tích ngữ nghĩa pháp lý cho thấy cụm từ "bao gồm cả chi trả nợ gốc" bắt buộc phải được hiểu là nằm trong mệnh đề phụ thuộc của từ "không bao gồm" đứng trước đó. Nghĩa là, khoản chi trả nợ gốc tuyệt đối không được tính vào tổng chi cân đối khi xác định số kết dư. Điều này bảo đảm sự nhất quán với khoản 15 Điều 4 của Luật NSNN. 

Việc Nghị định yêu cầu không bao gồm "các khoản chi từ nguồn vay" là vì khoản chi ĐTPT từ nguồn vay này đã được đối ứng và bù đắp bằng nguồn vay ngoài cân đối (phản ánh dòng bội chi).  

Thực tiễn quyết toán ngân sách tại các địa phương đang tồn tại mâu thuẫn sâu sắc giữa hai trường phái tính toán kết dư NSĐP khi có phát sinh đồng thời nghiệp vụ vay ĐTPT và trả nợ gốc bằng nguồn nội lực: 

Trường hợp 1: Phương pháp tính cơ học theo bề nổi văn bản

{Kết dư} = {Tổng thu cân đối NSĐP} - {Tổng chi cân đối NSĐP}

Cách tính này đúng khi và chỉ khi trong năm NSĐP không phát sinh nghiệp vụ vay để chi ĐTPT và đặc biệt không trích nguồn NSĐP để trả nợ gốc. 

Khi địa phương có trích các nguồn của NSĐP để trả nợ gốc, nếu áp dụng công thức này, số kết dư tính ra sẽ tăng lên một lượng bằng đúng số tiền đã trả nợ gốc. Đây là một "kết dư ảo". Về mặt kế toán, tiền đã xuất quỹ để trả cho chủ nợ nhưng trên báo cáo kết dư vẫn ghi nhận khoản tiền này, dẫn đến sai lệch nghiêm trọng với lượng tiền thực tồn tại Kho bạc Nhà nước. 

Trường hợp 2: Phương pháp hiệu chỉnh theo bản chất vận động dòng tiền

{Kết dư} = ({Tổng thu cân đối NSĐP} - {Tổng chi cân đối NSĐP}) + {Chi ĐTPT trong năm bằng nguồn vay} - {Trả nợ gốc bằng các nguồn của NSĐP}

Trong trường hợp này, việc phải cộng lại khoản "Chi ĐTPT từ nguồn vay"  vì khoản chi này đã được tổng hợp trong tổng chi cân đối NSĐP và đã bị trừ đi khi lấy Thu cân đối trừ Chi cân đối. Tuy nhiên, khoản chi này được bù đắp bằng nguồn vay riêng biệt (nguồn bội chi), nguồn thu cân đối của NSĐP không phải bỏ ra để gánh chi phí này nên bắt buộc phải cộng ngược trở lại.

Thứ hai, việc phải trừ đi khoản "Trả nợ gốc bằng nguồn NSĐP" vì đây là lượng tiền mặt thực tế trích ra từ nguồn thu cân đối của địa phương để thanh toán cho nghĩa vụ nợ. Tiền đã rời khỏi tài khoản ngân quỹ công. Nếu không thực hiện phép trừ này, kết quả tính toán sẽ bị sai lệch so với số thực tế. 

Từ các lý luận trên có thể khẳng định: Phương pháp tại Trường hợp 2 là cách tính hoàn toàn chính xác, khoa học và phản ánh đúng lượng tiền thực tồn trong ngân quỹ nhà nước ở địa phương. 

Tóm lại, việc chuẩn hóa quy trình xác định và kiểm toán kết dư này không chỉ nâng cao tính minh bạch, chính xác của bức tranh tài chính địa phương mà còn là tiền đề vững chắc cho việc lập dự toán ngân sách hiệu quả trong các niên độ tiếp theo.