Sửa đổi Luật Các tổ chức tín dụng 2024: Chuyển trọng tâm sang quản trị rủi ro hệ thống

Hơn một thập kỷ qua, tái cơ cấu hệ thống ngân hàng luôn là một trong những chương trình cải cách phức tạp nhất của kinh tế Việt Nam. Từ câu chuyện các ngân hàng được mua bắt buộc với giá 0 đồng, những tồn tại kéo dài về sở hữu chéo, đầu tư chéo, cho đến các vụ việc lớn như SCB hay Vạn Thịnh Phát, thực tiễn cho thấy rủi ro trong lĩnh vực ngân hàng hiếm khi dừng lại ở phạm vi của một tổ chức tín dụng.

Khi những điểm yếu tích tụ trong thời gian dài không được phát hiện và xử lý kịp thời, tác động có thể lan rộng sang toàn bộ hệ thống tài chính, ảnh hưởng đến niềm tin thị trường và làm gia tăng chi phí ổn định kinh tế vĩ mô.

Từ những bài học đó, Luật Các tổ chức tín dụng 2024 ra đời với vai trò không chỉ khắc phục các bất cập của giai đoạn tái cơ cấu trước đây mà còn đặt nền móng cho một cách tiếp cận quản lý mới. Nếu như trước đây trọng tâm thường đặt vào xử lý các vấn đề sau khi đã phát sinh, thì luật mới hướng nhiều hơn đến việc nhận diện và phòng ngừa rủi ro từ sớm. Đây là sự thay đổi có ý nghĩa quan trọng bởi trong lĩnh vực ngân hàng, chi phí ngăn ngừa rủi ro thường thấp hơn rất nhiều so với chi phí xử lý khi khủng hoảng đã xảy ra.

Sau hơn một năm thực thi, Luật Các tổ chức tín dụng 2024 đã góp phần hoàn thiện đáng kể khuôn khổ pháp lý cho hoạt động ngân hàng, đặc biệt trong các lĩnh vực kiểm soát sở hữu chéo, can thiệp sớm và xử lý tổ chức tín dụng yếu kém.

Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cũng cho thấy một thực tế quen thuộc trong quá trình cải cách thể chế: Ban hành quy định mới chỉ là bước khởi đầu, còn hiệu quả cuối cùng phụ thuộc vào khả năng thực thi. 

Những điểm nghẽn phát sinh sau hơn 1 năm thực thi

Một trong những vấn đề được phản ánh nhiều nhất là sự khác biệt trong cách hiểu và áp dụng một số quy định liên quan đến cấp tín dụng, xác định người có liên quan và giới hạn cấp tín dụng. Mục tiêu của các quy định này là ngăn ngừa rủi ro tập trung và hạn chế việc lách giới hạn cấp tín dụng thông qua các pháp nhân trung gian. 

Trong thực tế, việc xác định người có liên quan không phải lúc nào cũng đơn giản như các quan hệ sở hữu trực tiếp được thể hiện trên hồ sơ pháp lý. Nhiều tập đoàn hiện nay vận hành theo mô hình sở hữu đa tầng, thông qua công ty con, công ty liên kết hoặc các thỏa thuận lợi ích gián tiếp. Trong khi đó, các tổ chức tín dụng lại không có quyền tiếp cận đầy đủ dữ liệu thuế, dữ liệu đăng ký doanh nghiệp, thông tin chủ sở hữu hưởng lợi cuối cùng hoặc các cơ sở dữ liệu chuyên ngành khác để kiểm chứng mối quan hệ kiểm soát thực tế.

Hệ quả là cùng một khách hàng nhưng có thể xuất hiện những cách đánh giá khác nhau giữa các ngân hàng hoặc giữa ngân hàng với cơ quan thanh tra, giám sát. Để hạn chế rủi ro pháp lý, nhiều tổ chức tín dụng lựa chọn cách tiếp cận thận trọng nhất, dẫn tới mở rộng phạm vi thẩm định, kéo dài thời gian phê duyệt tín dụng và làm tăng chi phí tuân thủ. Vì vậy, vấn đề không phải là việc thiếu quy định mà là thiếu một cơ sở dữ liệu liên thông và một cơ chế giải thích thống nhất. 

Việc xử lý tài sản bảo đảm, lĩnh vực được xem là “nút thắt cuối cùng” của quá trình xử lý nợ xấu, cũng đang là điểm nghẽn. Dù Luật Các tổ chức tín dụng 2024 đã tạo cơ sở pháp lý thuận lợi hơn cho việc thu giữ và xử lý tài sản, quá trình thu hồi nợ trên thực tế vẫn phụ thuộc vào nhiều khâu ngoài phạm vi của ngành ngân hàng. Vướng mắc phổ biến hiện nay không nằm ở việc ngân hàng có quyền xử lý tài sản hay không, mà ở quá trình thực thi quyền đó.

Đối với tài sản là bất động sản, nhiều hồ sơ kéo dài do tranh chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hoặc quyền lợi của bên thứ ba phát sinh sau khi hợp đồng bảo đảm đã được ký kết. Sau khi có phán quyết của tòa án, quá trình thi hành án tiếp tục có thể kéo dài thêm do khó khăn trong kê biên, định giá hoặc đấu giá tài sản. 

Một điểm nghẽn thường ít được đề cập là việc hoàn tất thủ tục sang tên cho người mua trúng đấu giá. Trong không ít trường hợp, tài sản đã được bán thành công nhưng hồ sơ chuyển quyền vẫn kéo dài nhiều tháng do vướng mắc tại cơ quan đăng ký đất đai hoặc thủ tục hành chính liên quan.

Đối với các khoản nợ liên quan đến vụ án hình sự, khó khăn còn lớn hơn. Nhiều tài sản bảo đảm bị kê biên để phục vụ điều tra, truy tố hoặc xét xử, khiến ngân hàng dù có quyền ưu tiên thanh toán theo giao dịch bảo đảm vẫn phải chờ hoàn tất quá trình tố tụng. Điều này làm gia tăng chi phí xử lý nợ, kéo dài thời gian thu hồi vốn và làm giảm hiệu quả phân bổ nguồn lực của nền kinh tế. 

Vì vậy, nếu muốn đẩy nhanh xử lý nợ xấu, trọng tâm cải cách không chỉ nằm ở Luật Các tổ chức tín dụng mà còn cần cải thiện cơ chế phối hợp giữa tòa án, cơ quan thi hành án, cơ quan điều tra và hệ thống đăng ký tài sản.

Đối với cơ chế chuyển giao bắt buộc, Luật Các tổ chức tín dụng 2024 đã tạo ra khuôn khổ minh bạch và rõ ràng hơn đáng kể so với trước đây. Tuy nhiên, đây vẫn là một bài toán kinh tế nhiều hơn là bài toán pháp lý. Ngân hàng nhận chuyển giao không chỉ phải bố trí nguồn lực tài chính lớn mà còn phải hấp thụ các khoản lỗ tiềm ẩn, xử lý tài sản tồn đọng và dành nhiều năm cho quá trình tái cơ cấu. 

Các ưu đãi hiện hành chủ yếu tập trung vào hỗ trợ ngắn hạn, trong khi lợi ích kinh tế thường chỉ xuất hiện trong trung và dài hạn. Điều này đặt ra yêu cầu tiếp tục hoàn thiện cơ chế khuyến khích theo hướng đủ hấp dẫn để thu hút sự tham gia của các tổ chức tín dụng có năng lực nhưng vẫn bảo đảm nguyên tắc thị trường và hạn chế rủi ro đạo đức.

Bên cạnh các vấn đề trên, áp lực ngày càng lớn đối với hệ thống ngân hàng hiện nay đến từ chi phí tuân thủ. Việc triển khai Basel II, tiến tới Basel III, chuẩn bị áp dụng IFRS 9, tăng cường phòng chống rửa tiền và đầu tư cho an ninh mạng là những yêu cầu cần thiết để nâng cao sức chống chịu của hệ thống. 

Tuy nhiên, một vấn đề thực tiễn đang nổi lên là sự chồng lấn trong yêu cầu báo cáo giữa các cơ quan quản lý. Nhiều tổ chức tín dụng phải báo cáo cùng một thông tin dưới các biểu mẫu khác nhau cho các mục đích giám sát, thống kê, phòng chống rửa tiền và quản trị rủi ro. Không ít chỉ tiêu được tổng hợp lặp lại nhưng chưa được kết nối hoặc khai thác tập trung. Khi đó, một phần đáng kể chi phí tuân thủ được sử dụng cho việc xử lý dữ liệu thủ công thay vì phục vụ quản trị rủi ro thực chất. 

Đây là lĩnh vực cần được rà soát theo hướng chuẩn hóa dữ liệu, chia sẻ dữ liệu giữa các cơ quan quản lý và giảm các yêu cầu báo cáo trùng lặp. Nếu không, chi phí tuân thủ có thể tăng nhanh hơn giá trị giám sát mà hệ thống thực sự nhận được.